Note : impacts en écart à la transition ordonnée. Par ex. en 2050 lors d’une transition soudaine, le PIB et la valeur ajoutée du secteur « extraction » seraient inférieurs de respectivement 5.5% et 25% à leurs niveaux en transition ordonnée.

 Si la meilleure manière de mettre en œuvre une transition climatique efficace reste encore débattue, les risques liés à une transition « désordonnée » (par exemple trop tardive ou à l’inverse trop abrupte) sont moins contestés. Il importe néanmoins de les quantifier afin d’anticiper les risques économiques et financiers qui en découlent. Les scénarios de transition dite « ordonnée », où les économies arrivent à pivoter pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, anticipent souvent de faibles coûts pour l’économie (cf. la stratégie nationale bas carbone en France ou le scénario ordonné du réseau de banques centrales, Network for Greening the Financial System, qui donnent pour la France un impact final négligeable sur le PIB à horizon 2050). On pourrait leur reprocher de ne pas suffisamment prendre en considération certains coûts macroéconomiques durant la phase de transition (Pisani-Ferry, 2021). L’objectif de ce blog n’est pas de discuter de tels scénarios mais de souligner les risques liés à une transition désordonnée, en s’appuyant sur l’exercice pilote conduit par l’ACPR en 2021. Dans ce cadre, la Banque de France a développé une suite de modèles permettant de désagréger les effets de la transition bas carbone aux niveaux national, sectoriel et infra-sectoriel. L’exercice présente des exigences spécifiques, notamment un horizon temporel long ainsi qu’une granularité importante afin de saisir des disparités invisibles à l’échelle macroéconomique.

Scénarios de transition

Allen et al. (2020) décrivent, dans le cadre de l’exercice pilote de l’ACPR, trois types de transition climatique : (i) une transition « ordonnée » où les politiques publiques mises en œuvre et les évolutions technologiques réduisent les émissions carbone selon les objectifs fixés par l’Accord de Paris, tout en minimisant les dommages macroéconomiques ; (ii) une transition « désordonnée et tardive » avec une mise en œuvre retardée des politiques de transition et des impacts disruptifs sur les économies ; (iii) une transition « désordonnée et soudaine » où la mise en œuvre tardive et brutale (pour compenser le retard) de la transition n’est pas accompagnée des gains technologiques nécessaires, si bien que les impacts disruptifs l’emportent.

Nous présentons ici ces deux derniers scénarios (Graphique 2), avec un focus sur la transition adverse « soudaine ». Les impacts de ces transitions sont considérés en différence par rapport à la transition ordonnée i.e., celle qui respecte les objectifs de l’Accord de Paris sans disruption majeure, et où les prix du carbone passent de 54 euros par tonne d’équivalent CO₂ émise (teCO2) en 2025 à environ 180 euros en 2050. Le scénario de transition « soudaine » repose sur une hausse du prix du carbone, véhiculée via une taxe, qui passe de 45 euros teCO2 en 2025 à plus de 900 euros en 2050, soit un surcroît d’environ 700 euros par rapport au scénario de transition ordonnée. Nous nous plaçons ainsi dans un scenario résolument adverse, puisque ce choc de prix du carbone n’est accompagné que d’un progrès technologique minimal.   

Couplage de deux modèles

Afin de simuler aussi bien l’évolution agrégée de l’économie française que la transformation sectorielle de la production, nous couplons deux modèles aux atouts différents. Nous simulons d’abord l’impact de la transition désordonnée à l’aide du modèle multi-pays néo-keynésien NiGEM élaboré par le National Institute for Economic and Social Research, qui permet d’obtenir des informations agrégées à l’échelle de chaque pays pour un large éventail de variables. Nous le couplons à un modèle multi-pays multi-secteurs développé par Devulder & Lisack (2020), qui fournit une décomposition de l’impact agrégé sur 55 secteurs de production.

Des impacts agrégés limités d’ici 2050…

Les scénarios de transition adverse « retardée » et « soudaine » conduisent respectivement à des impacts de -2,1% et de -5,5% sur le PIB français en 2050 (Graphique 2). Les transitions adverses étant initiées plus tardivement que la transition ordonnée utilisée ici comme référence, l’impact agrégé sur le PIB français est initialement légèrement positif mais se dégrade significativement par la suite.

Au niveau macroéconomique, la forte hausse de la taxe carbone en l’absence de gains technologiques, telle que décrite dans ce scénario adverse, implique un choc d’offre négatif : la production française se contracte. Du côté de la demande, comme les recettes de la taxe sont redistribuées aux ménages et que les effets sur l’offre se transmettent initialement plus lentement, le scénario tend à être tout d’abord positif sur la consommation. Cependant, la hausse de l’inflation suscitée par la hausse de la taxe carbone conduit à une baisse du pouvoir d’achat des ménages qui finit par compenser l’effet positif de la redistribution à partir de 2035. Le revenu disponible brut réel diminue, conduisant à une baisse de la consommation privée et à un repli de l’investissement (Graphique 3), ce qui in fine augmente le chômage. L’impact sur le solde extérieur est positif car les importations chutent plus que les exportations. Le solde budgétaire se dégrade en ligne avec ces effets récessifs, même si la taxe carbone seule est neutre sur le budget car redistribuée. La hausse de l’inflation (par rapport au scénario de transition ordonnée) se matérialise assez rapidement dans ce scénario : en France, elle est en moyenne plus élevée de 0,6 point de pourcentage par an entre 2030 et 2040. Elle est ensuite contenue à +0,3 point par an entre 2040 et 2050, du fait de la réaction de la politique monétaire.

… qui cachent une forte hétérogénéité sectorielle

Les impacts agrégés en 2050 peuvent sembler relativement limités compte tenu de la hausse considérable du prix carbone. Ils cachent néanmoins de très fortes disparités sectorielles et montrent l’importance d’utiliser des niveaux de granularité suffisamment fins. Bien que les services et le secteur public contribuent pour moitié à la baisse du PIB du fait de leur poids important dans l’économie française, ils sont relativement peu affectés et de manière assez homogène. À l’inverse, un très petit nombre de secteurs, qui constituent à peine 5 % du PIB français et contribuent donc seulement pour 0,6 point de pourcentage à la baisse du PIB en 2050, sont très fortement affectés et pourraient être disruptifs de par les forts changements qu’ils subissent (Cokéfaction et raffinage, Extraction, Agriculture… cf. Graphique 4).

Tant que la transition n’est pas lancée (i.e. jusqu’en 2030), les secteurs polluants bénéficient d’un prix du carbone légèrement inférieur au scenario de référence et voient leur VA augmenter. À partir de 2035 néanmoins, le secteur de la cokéfaction et raffinage est particulièrement affecté, car l’utilisation des biens qu’il produit (essence par ex.) est fortement taxée, impliquant une baisse de la demande qui lui est adressée et une baisse de sa VA de près de 60% en 2050. L’effondrement de la production de ce secteur se transmet en amont, via le réseau de production, à l’ensemble de l’industrie extractive, dont la VA baisse de 25%. À cela s’ajoutent les secteurs dont la production émet le plus de gaz à effet de serre : les minéraux, la métallurgie ou encore le traitement des déchets voient leur VA baisser de 15 à 18%, l’agriculture de 25%. À l’opposé, le secteur de l’électricité et gaz bénéficie de la transition énergétique et voit sa VA augmenter de 4%.

Note : impacts en écart à la transition ordonnée. Par ex., en 2050 lors d’une transition « soudaine », le PIB et la valeur ajoutée du secteur « extraction » seraient inférieurs de 5,5% et 25% à leurs niveaux en transition ordonnée.

L’un des principaux enseignements de ces scénarios de transition désordonnés est l’importance de la granularité sectorielle et infrasectorielle. Les chocs sectoriels mis en valeur ci-dessus impactent de manière hétérogène les entreprises, modifiant leurs probabilités de défaut et par ce canal la stabilité financière dans l’ensemble de l’économie. Ces éléments sont présentés dans un second billet de blog.

Note : Le scénario 1 permet de réduire les émissions liées aux importations de l'UE de près de 2% (correspondant à une baisse des importations de 0,5% en USD), tandis que le scénario 3 réduit les émissions de 6,5% (correspondant à une baisse des importations de 1,9% en USD) .

Plus de 15 ans après la création du système d’échanges de quotas européen (SEQE), la Commission européenne (CE) a fait du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) l’une des mesures phares de son Pacte vert. Elle devrait rendre publique sa proposition d’ici juin 2021, pour une mise en place envisagée en 2023. Le Parlement européen (PE) a par ailleurs proposé sa version du mécanisme dans une résolution votée le 10 mars 2021.

Le MACF vise à compenser la différence de tarification entre l’Union Européenne (UE) et ses partenaires commerciaux en taxant les importations par rapport à leur contenu en émissions de gaz à effet de serre (GES). En effet, les émissions liées aux importations représentent environ un tiers de l’empreinte carbone totale de l’UE. L’objectif est triple : i/ étendre la tarification carbone à l’ensemble des firmes ayant accès au marché européen, ii/ réduire les distorsions de concurrence entre les firmes domestiques et étrangères et iii/ inciter au verdissement des chaînes de valeur mondiales (CVM) et donc du commerce international.

Ce billet calcule l’impact du MACF en termes de réduction de GES et de flux commerciaux. Pour ce faire, trois scénarios sont considérés selon le périmètre des émissions utilisées dans le calcul de la taxe (européennes ou mondiales) et la prise en compte ou non des émissions indirectes incorporées au sein des CVM.

Les conséquences du choix du paramétrage sont importantes (graphique 1). Selon nos estimations, le scénario le plus étendu permettrait une baisse des émissions trois fois supérieure au scénario le plus restreint. Plus précisément, il impliquerait une baisse de 6,5% des émissions dans les importations européennes, pour une réduction de 1,9% des importations en valeur. Le scénario le plus restreint représenterait un impact sur les émissions de près de 2% et sur les importations de 0,5%. Le scénario intermédiaire a un impact de respectivement 4% et 1,2%. On note qu’indépendamment du scénario retenu, le rapport entre les baisses du CO2 et des importations reste constant.

Ces simulations complètent les estimations de la littérature sur l’effet global du mécanisme (Fouré et al 2016). De plus, elles s’insèrent directement dans les débats en cours au niveau européen.

Nos scénarios

Les discussions européennes portent notamment sur le référentiel devant servir au calcul du MACF. Celui-ci sert à définir la quantité de GES attribuée à un produit et influe donc sur l’assiette de la taxe. L’assiette devrait idéalement être établie directement auprès des firmes, de façon à ce qu’elles soient taxées selon leurs propres émissions. Cette option restant pour l’instant difficilement réalisable, une alternative est d’appliquer un référentiel s’appuyant soit sur les émissions de l’UE, soit sur celles de ses partenaires commerciaux.

Nos deux premiers scénarios portent sur ces alternatives. Le scénario s1 porte sur les émissions européennes. L’assiette du MACF serait calculée comme si l’intensité carbone des firmes étrangères était identique à celle des firmes européennes. Le scénario s2 porte sur les émissions mondiales (hors-UE). Le s1 est moins ambitieux puisque l’intensité carbone de la production de l’UE est bien inférieure à la moyenne mondiale, notamment à celle des pays émergents et en développement (Cezar & Polge 2020). Le scénario s3 prolonge le s2 en amplifiant la couverture du dispositif au partage international de la production à l’aval des CVM. Plus précisément, il inclut les importations indirectes des secteurs ciblés par la taxe et incorporés dans les importations d’autres secteurs (non ciblés). Cela reviendrait par exemple à taxer l’importation d’une voiture au prorata d’acier qu’elle contient. Il s’agit ainsi du scénario le plus étendu.

Nos simulations supposent que le MACF se substituerait intégralement aux politiques actuelles d’allocations gratuites de quotas du SEQE. Nous prenons comme hypothèses supplémentaires une taxe à 30 euros/tCO2 (supposition assez conservatrice étant donné l'évolution récente du prix du carbone) et un ciblage sectoriel restreint aux trois secteurs les plus émetteurs et exposés à la concurrence internationale : l’acier, l’aluminium et le ciment (Naegele & Zaklan 2019). Enfin, l’horizon retenu est celui du court terme (premières années d’application) : des effets de substitution (domestiques ou externes) pourraient s’ajouter dans les faits sur le long-terme, avec un impact indéterminé.

Dans le s1 et le s2, pour obtenir la valeur de la taxe, nous avons utilisé comme référentiel pour les émissions de GES la base TECO2 (’OCDE). Pour l’équivalent en termes de commerce, nous utilisons la base TiVA (OCDE). Pour s3 nous suivons Cezar & Polge 2020. Nous appliquons ensuite les élasticités sectorielles issues de la base ProTEE (CEPII).

Quelle efficacité en termes de CO2 pour chaque scénario ?

Les conséquences du choix du référentiel ne sont pas négligeables en termes d’impact de la mesure. Ce choix devrait donc être un élément clé des travaux européens.

Un référentiel basé sur les émissions des partenaires commerciaux de l’UE (s2) doublerait l’efficacité du mécanisme en termes de réduction de GES par rapport à une application basée sur les émissions européennes (s1). Même si la base sectorielle d’application reste la même (acier, aluminium et ciment), les émissions attribuées à chaque secteur varient fortement, ce qui explique l’écart entre les résultats. De plus, le s2 permettrait de discriminer les pays selon leurs émissions et donc d’engendrer des incitations supplémentaires à l’amélioration de leur efficience énergétique.

En outre, l’inclusion des importations indirectes (s3) augmente la base sectorielle d’application et triple l’efficacité du MACF. Il se propagerait alors sur toute la chaîne de production : même avec une cible restreinte (comme l’acier), le périmètre inclurait de multiples secteurs (comme les voitures).

Quelles orientations européennes ?

L’UE doit tenir compte dans l’élaboration du MACF des barrières juridiques, notamment liées aux règles de l’OMC et aux accords commerciaux en vigueur au niveau de l’UE, et pratiques. Il est donc probable que la CE privilégie un référentiel reposant sur les émissions de l’UE (l’équivalent du s1), puisque le SEQE permet de disposer de données fiables (DG-Trésor 2021).

De plus, pour des raisons de complexité et de traçabilité du carbone dans les CVM, il est probable que le mécanisme soit appliqué à des produits standardisés. Il est plus pratique d’évaluer le contenu CO2 d’un produit comme l’acier que d’un produit fini. Celui-ci nécessite par définition davantage de consommation intermédiaire, dans un contexte de forte fragmentation des chaînes de valeur, avec des systèmes productifs à efficience énergétique variable.

Toutefois, la résolution du PE suggère un référentiel basé sur la moyenne mondiale des émissions de GES contenues dans chaque produit. Le Parlement propose également d’étendre le mécanisme aux importations indirectes.

Le s3, qui se rapproche des grandes orientations de la proposition du PE, serait donc plus complexe à mettre en œuvre et comporterait plus de risques juridiques. Il présenterait toutefois une efficacité accrue en termes de réduction de GES et une application plus étendue du principe d’égalité de traitement pour l’ensemble des firmes présentes sur le marché européen.

En outre, sans inclusion des importations indirectes, la taxation des intrants importés augmenterait les coûts de production des firmes européennes au sein de leurs CVM par rapport à leurs concurrentes externes, dont les chaînes ne seraient pas affectées (Devulder & Lisack 2020). Il subsisterait donc un risque de fuites carbone, en plus de potentielles stratégies de substitution (importations de produits finis plutôt que ceux ciblés par la taxe). Cela pourrait également engendrer des pertes de compétitivité-prix à l’export. Une option serait alors la mise en place de rabais aux exportations pour les firmes de l’UE (Bellora & Fontagné 2020).