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Assurer la stabilité financière

Une supervision mieux articulée entre niveaux micro et macroprudentiel

Avant la crise financière des années 2008-2010, la supervision du secteur financier (banques et assurances) était essentiellement micro prudentielle ; la stabilité financière reposait alors sur une extrapolation microéconomique pouvant s’exprimer de la manière suivante : dès lors que chaque établissement financier pris individuellement est bien capitalisé et stable, alors le système financier dans son ensemble est sûr. La crise financière a largement remis en cause ce paradigme en raison du rôle joué par les facteurs systémiques dans la propagation des chocs. Par exemple, les effets de débordement (« spill over ») entre pays, établissements et marchés, mais aussi la concentration des risques sur certaines contreparties, ont joué un rôle éminent dans le déclenchement et la gravité de la crise financière.

 

La crise de 2008 a ainsi montré, comme dans l’épisode de Northern Rock, le coût potentiellement élevé d’une dissociation des fonctions de banque centrale et d’autorité prudentielle, qui a indiscutablement pesé sur la capacité d’anticipation et de réaction des autorités monétaires. Les difficultés du groupe d’assurances AIG, résultat d’une imbrication non maîtrisée d’activités d’assurance et financières, avaient également montré les risques de déstabilisation entre secteurs et l’intérêt pour le superviseur d’avoir une vue d’ensemble du secteur financier compris comme l’ensemble des banques et des assurances.

 

La crise a aussi bien mis en évidence les interactions entre contrôle individuel des établissements et questions globales liées à la stabilité financière. Ces interactions révélées par la crise ont montré que la stabilité financière requiert une meilleure articulation entre surveillances micro et macroprudentielle ; elles plaidaient ainsi pour un rapprochement des fonctions de banque centrale et de surveillance prudentielle.

 

Après la crise, la supervision prudentielle s’est donc orientée vers une approche plus globale intégrant l’ensemble du secteur financier (banques et assurances), et adjoignant au traditionnel contrôle microprudentiel une surveillance dite macroprudentielle, cette dernière complétant la surveillance individuelle des établissements financiers, sans s’y substituer.

 

Ainsi, cette approche globale et intégrée a été adoptée par la France à travers l’ACPR ; elle a pour ambition d’assurer la stabilité d’ensemble du système financier en identifiant et traitant un spectre très large de facteurs de risques, tant individuels que sectoriels et systémiques.

 

Une supervision intégrée du secteur financier

Un profond mouvement de déréglementation, de libéralisation et d’internationalisation des marchés et des activités financières a été observé au cours des dernières décennies. Ce mouvement a conduit à l’émergence de conglomérats financiers offrant une gamme diversifiée de produits et de services financiers. Le développement de la banque/assurance en France constitue une illustration de cette évolution.

 

L’émergence des conglomérats financiers s’est traduite par une diversification des portefeuilles d’activités des établissements concernés, et par conséquent une amélioration de leur profil de risques. Pour autant, la surveillance prudentielle des conglomérats financiers ne peut être pleinement efficace si les différentes entités du groupe sont contrôlées sur une base strictement individuelle. Une vision globale du groupe est nécessaire. Il convient donc de prévoir un cadre institutionnel pour l'échange d'informations entre les contrôleurs des différentes entités du groupe et la surveillance des conglomérats financiers en tant que tels.

 

Cette appréciation globale des risques et de l’assise financière du conglomérat ne se substitue en aucune façon au contrôle individuel des différentes entités soumises à contrôle qui conserve toute son importance.    Il s’agit en quelque sorte d’un système à deux étages qui vient compléter le contrôle individuel des différentes entités, qui reste fondamental et inchangé, par une vérification complémentaire des risques et de l’assise financière au niveau du conglomérat.

 

Ainsi, l’ACPR participe au suivi prudentiel de l’ensemble des activités et risques des conglomérats, tout en possédant une vision d’ensemble de la stratégie et de la gouvernance du groupe assujetti. Les équipes en charge des activités de banque et d’assurance au sein des conglomérats se concertent de manière régulière et peuvent ainsi mieux cerner le profil global des risques et améliorer le suivi prudentiel des assujettis.      À titre d’exemple, cela peut concerner la question de l’auto-placement des titres émis par les assujettis dont la surveillance peut être plus efficace dans le cadre d’une supervision globale, notamment dans le cas de titres bancaires placés via une filiale assurance-vie.

 

L’étendue du champ de compétences de l’ACPR, qui participe côté bancaire à l’exercice des compétences BCE/MSU et reste, coté assurances, le seul superviseur compétent, lui permet d’apporter une contribution particulièrement informée ; l’ACPR peut ainsi assurer une surveillance répondant aux exigences prudentielles requises par les activités diversifiées et le profil de risques particulier des conglomérats financiers. L’ACPR est en particulier en mesure d’alerter les équipes du MSU (JST) dans le cas où des risques assurantiels sont susceptibles d’affecter les activités bancaires d’un conglomérat financier. Ce rôle d’alerte est facilité par le fait que les les JST sont composées majoritairement de personnels de l’ACPR.

 

L’adossement de l’ACPR à la Banque de France

L’ACPR est une autorité administrative adossée à la Banque de France, laquelle lui procure ses moyens, notamment humains et informatiques. L’ACPR peut en outre bénéficier de synergies avec l’ensemble des fonctions et moyens de la Banque de France, du fait de son adossement. Elle dispose d’un budget propre alimenté par les contributions des assujettis, mais qui peut recevoir à titre exceptionnel des dotations provenant de la Banque de France.

 

Au plan fonctionnel, l’ACPR est une autorité de supervision intégrée qui travaille en étroite liaison avec la banque centrale. L’ACPR, en exerçant sa mission de contrôle en lien avec la Banque de France et les autres autorités de la place, dispose ainsi d’une vision plus complète du secteur financier.

 

Pour disposer d’une gamme de compétences couvrant aussi bien la banque que l’assurance, l’ACPR effectue ses recrutements de personnels tant au sein de la Banque de France que directement sur le marché du travail national et européen. La Banque de France reste néanmoins l’unique employeur de l’ensemble des agents de la banque centrale et de l’ACPR. Cette unité d’emploi permet une variété des compétences et des parcours professionnels, qui favorisent la coopération et la fluidité de l’information entre la Banque et l’Autorité.

 

Ainsi, l’ACPR et la BDF collaborent étroitement afin d’anticiper et de prendre en compte les interactions entre politique macroprudentielle et politique monétaire. Les deux institutions sont conjointement en charge de la calibration de certains instruments macroprudentiels définis dans les directives et règlements européens sur les exigences en fonds propres des établissements de crédit.

 

En septembre 2016 a été créé le Pôle de stabilité financière, qui réunit les directions compétentes de la BDF (Direction générale de la stabilité financière et des opérations-DGSO) et du SGACPR (Direction des études, Direction des affaires internationales). Le Pôle de stabilité financière a pour objectif d’accroître la capacité d’anticipation pour maximiser l’efficacité et l’influence de la Banque de France et de l’ACPR en matière de stabilité et de réglementation financières.

 

Le Pôle vise une approche plus transversale de la stabilité financière, en coordonnant davantage les compétences variées au sein de la Banque de France et du SGACPR. Il a vocation à compléter ainsi les interactions et échanges existants, qu’il s’agisse de la conduite des opérations de politique monétaire, de la surveillance des marchés financiers et des infrastructures des systèmes de paiement, ou encore du contrôle de la situation individuelle des établissements de crédit, des organismes d’assurance ou des mutuelles.

 

Dans le domaine de la politique monétaire par exemple, l’adossement de l’ACPR à la banque centrale s’avère particulièrement utile. Dans le cadre de la politique d’assouplissement monétaire de la BCE et de la mise en œuvre des compétences du MSU, l’ACPR participe ainsi très étroitement aux côtés de la Banque de France pour aider à l’évaluation de l’éligibilité des titres émis par certains établissements financiers. Elle apporte à ce titre une analyse prudentielle des établissements émetteurs de titres susceptibles d’être rachetés par la BCE. La participation de l’ACPR s’appuie en particulier sur des enquêtes ciblées destinées à éprouver la qualité des modèles internes évaluant la solvabilité des établissements et donc celle des titres potentiellement éligibles au rachat par la BCE[1]. Du fait de son adossement à la Banque de France, l’ACPR peut ainsi apporter une contribution précieuse, avec toute la fluidité et l’agilité requises, à la gestion de la liquidité, tant au plan systémique qu’au niveau des établissements pris  individuellement.

 

L’ACPR travaille également en lien étroit avec la Banque de France dans le domaine la surveillance microprudentielle, puisque cette dernière assure le contrôle des systèmes de paiement et des infrastructures de marchés. Dans la mesure où certaines infrastructures de marchés et les institutions qui y participent sont directement supervisées par l’ACPR, cette coopération est essentielle au maintien de la stabilité financière. Ainsi, grâce à la fluidité des échanges d’information avec la Direction de la mise en œuvre des marchés de capitaux de la Banque de France, l’ACPR peut assurer un suivi plus facile de la situation de liquidité des établissements assujettis et des tensions qui pourraient apparaître pour certains d’entre eux.

 

Enfin, l’ACPR entretient une collaboration avec la Banque de France pour renforcer la protection de la clientèle des intermédiaires financiers notamment en régions.

 

 

[1] Eurosystem Credit Assessment Framework (ECAF)

 

Une supervision intégrée couvrant les secteurs de la banque et de l’assurance

Le modèle français de supervision a pleinement intégré la double dimension de la surveillance microprudentielle et macroprudentielle ; il a également pris en compte les impératifs prudentiels résultant du développement des conglomérats financiers. Ce modèle repose depuis 2010 sur une organisation institutionnelle originale, largement intégrée, couvrant banque et assurance.

 

Le modèle français de supervision permet ainsi à l’ACPR de disposer de l’ensemble des données nécessaires à une vision globale des différentes activités financières et à l’évaluation des risques du secteur, y compris ceux résultant d’interactions entre les domaines de l’assurance et de la banque. Ce modèle permet une meilleure appréciation de l’impact croisé des facteurs de risques susceptibles de toucher les banques et/ou les assurances d’un point de vue prudentiel. Par exemple, l’ACPR a pu évaluer l’impact du niveau des taux intérêt très bas sur la rentabilité des banques et la solvabilité des assurances, tant au niveau individuel que sectoriel, et en tirer des orientations prudentielles adaptées pour l’ensemble du secteur.

 

En outre, la supervision conjointe banque/assurance permet d’identifier les différences réglementaires entre les secteurs de la banque et de l’assurance et leur interaction, pour veiller ainsi à la cohérence de leur articulation. Cela peut être le cas tant du traitement des activités trans-sectorielles pour l’évaluation de la systémicité des groupes, que de domaines particuliers lorsque deux activités de même nature, par exemple la garantie de prêts immobiliers, peuvent être exercés par certains établissements bancaires et également par des organismes d’assurance. Dans ce dernier cas, l’ACPR veille à ce que, dans les deux secteurs, la sécurité globale du système soit assurée de façon équivalente et à minimiser les risques d’arbitrages réglementaires.

 

La supervision intégrée repose sur une prise en compte des traits particuliers des secteurs bancaire et de l’assurance. Ces deux secteurs présentent en effet des caractéristiques spécifiques qui tiennent à la nature de leur activité : ainsi dans le secteur de l’assurance, le cycle de production est inversé par le fait que la vente (versement d’une prime) a lieu en échange de la promesse d’un produit futur (indemnisation en cas de sinistre), dont le coût est initialement inconnu de l’assureur. Cette inversion du cycle donne une place centrale à la modélisation des risques dans un horizon de moyen-long terme, y compris sur des activités de masse (ex. assurance automobile). Dans ce cadre, la supervision de l’assurance doit notamment faire appel à des outils statistiques et actuariels.

 

A l’inverse, le suivi prudentiel du secteur bancaire peut s’appuyer sur un cycle de production classique, où le montant des risques est connu, le plus souvent, dès le moment où la transaction est effectuée. Par ailleurs, l’approche prudentielle du secteur bancaire s’inscrit dans une perspective de plus court terme, s’agissant notamment du suivi du risque de liquidité. Enfin, davantage que l’assurance, le secteur bancaire se caractérise par des risques systémiques liés à l’importance des activités interbancaires.

 

Au-delà de ces différences, les secteurs de l’assurance et de la banque présentent néanmoins de puissants traits communs, qui tiennent essentiellement au caractère financier de leur activité, ainsi qu’à l’importance d’assurer la confiance dans chacun des secteurs et de protéger leur clientèle. Ces traits communs ont permis à l’ACPR de tirer parti de synergies et de renforcer l’approche prudentielle de l’ensemble du secteur financier.

 

Conduite dans un même objectif de stabilité financière et de protection des clientèles, la supervision de la banque et de l’assurance peut en effet s’appuyer sur un socle commun particulièrement robuste en termes d’objectifs et de moyens, axé principalement sur la gouvernance et le renforcement des fonds propres, ainsi que sur la solvabilité et la liquidité. Les nouvelles exigences prudentielles (Bâle III et CRD IV pour la banque, Solvabilité 2 pour l’assurance) ont sensiblement accéléré la convergence prudentielle entre les deux secteurs, notamment:

 

(i)     en mettant au premier plan une approche consolidée fondée sur les risques dans le cadre d’une vision groupe,

(ii)    en adoptant une approche commune en trois piliers (exigences financières quantitatives, action du superviseur, discipline de marché),

(iii)   en accordant une importance accrue à la gouvernance, à la protection du client et à la lutte contre le blanchiment,

(iv)   en rapprochant la nature des informations prudentielles requises par le superviseur (reporting), bien que sous des formats différents.

 

Les nouvelles exigences prudentielles ont conduit à la réduction de certaines activités nécessitant des charges en capital élevées, telles que la banque de financement et d’investissement, et à une consolidation se traduisant par de nombreux regroupements, aussi bien dans le secteur de la banque que de l’assurance. Ce mouvement de rationalisation s’est traduit par la constitution de grands groupes, banques, organismes d’assurance ou bancassureurs, qui occupent depuis plusieurs années une place importante aux niveaux européen et mondial.

 

L’ACPR dispose naturellement en son sein des compétences spécialisées lui permettant de prendre en compte les spécificités de ces deux activités, banque et assurance, tout en ayant une vue globale de l’ensemble du secteur financier qui favorise une convergence des approches prudentielles.

Une coopération étroite avec les autorités monétaires et financières et la profession

L’ACPR contribue aux travaux du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF). Le HCSF, présidé par le ministre chargé de l’économie et des finances, est l’autorité responsable de la mise en œuvre de la politique macroprudentielle en France. L’ACPR y est doublement représentée : par son président, le Gouverneur de la Banque de France, et par son vice-président.

 

La mission du HCSF est de prévenir le risque systémique et de faciliter la coopération et l’échange d’informations entre les institutions que ses membres représentent (Ministère des finances, Banque de France, ACPR, AMF, ANC). La structure collégiale du HCSF lui permet de rassembler les points de vue de l’ensemble des autorités qui y sont représentées et de développer une vision globale du secteur financier français.

 

L’action du HSCF s’inscrit dans le cadre institutionnel européen coordonné par le Comité européen du risque systémique (CERS). Ses décisions sont en outre, selon les cas, prises en collaboration avec la Commission européenne, la Banque centrale européenne (BCE), l’Autorité bancaire européenne (EBA), et les autorités macroprudentielles des autres États membres de l’Union européenne.

 

L’ACPR entretient aussi des relations bilatérales particulièrement denses  avec l’AMF. Cette collaboration se justifie du fait des interactions croissantes entre les diverses activités financières, sur des marchés de plus en plus imbriqués. La coopération entre l’ACPR et l’AMF permet ainsi une meilleure appréhension des activités et des risques touchant le secteur financier dans son ensemble.

 

La collaboration avec l’AMF permet une bonne coordination des actions menées par les deux autorités, quel que soit le statut des acteurs ou promoteurs des activités financières concernées. Enfin, la coopération avec l’AMF permet d’agir sur des sujets d’intérêt commun, comme la promotion de la Place financière de Paris, ainsi que l’illustre l’initiative d’octobre 2016 autorisant une simplification de la procédure d’agrément dans le cadre du Brexit.

 

Dans le domaine de la protection de la clientèle en particulier, l’ACPR entretient avec l’AMF une collaboration fructueuse depuis plus de six ans dans le cadre du Pôle Assurance Banque Épargne, commun aux deux autorités[1]. La création de ce Pôle commun a été motivée par l’imbrication croissante entre les produits d’épargne (assurance-vie et OPCVM notamment) et le développement de nouveaux acteurs de marché. Le Pôle a permis d’améliorer très sensiblement la protection de la clientèle dans l’ensemble du secteur financier, s’agissant notamment de la commercialisation des produits d’épargne, du financement participatif et de la commercialisation à distance. Les actions de contrôle et de veille coordonnées constituent le socle des missions du Pôle commun ; dans un contexte d’essor de la digitalisation, ces actions permettent de mieux protéger la clientèle contre les pratiques commerciales innovantes, quel qu’en soient les acteurs.

 

La coopération ACPR-AMF s’est également illustrée dans la création en 2016 d’un Forum FinTech. Instance de veille, de dialogue et de proposition associant les sociétés innovantes, les pouvoirs publics et les autorités de supervision, le Forum permet de mieux appréhender les enjeux associés au développement des FinTechs et de l’innovation, à la fois en termes d’opportunités et de risques éventuels. Le Forum peut ainsi être consulté sur d’éventuels projets nationaux ou européens d'évolution de la réglementation ou d’amendement de la doctrine de l’AMF et de l’ACPR. Il pourra également faire part aux autorités de supervision des sujets de préoccupation des professionnels.

 

À cet égard et plus largement, l’ACPR entretient un dialogue constant avec l’industrie et les professionnels du secteur financier. Ce dialogue est tout d’abord de nature institutionnelle, quand il concerne les organisations professionnelles des secteurs de la banque, de l’assurance et des autres services financiers, afin de favoriser un meilleur partage de l’information. Il s’agit pour l’ACPR d’expliquer sa vision et les objectifs qu’elle poursuit, afin de faciliter la mise en œuvre de la réglementation prudentielle. Il permet également d’identifier les sujets d’intérêts communs aux établissements dans le cadre de l’application et de l’évolution de la réglementation prudentielle.

 

Dans cet esprit, l’ACPR organise régulièrement des conférences du contrôle, en principe deux fois par an  sur des thèmes d’actualité prudentiels. Elle diffuse également, plus généralement et pour l’ensemble de ses missions, des supports de communication adaptés (revue, rapport annuel, interventions, conférences…).

 

L’ACPR mène ainsi vis-à-vis des acteurs professionnels une politique de communication rigoureuse et active, expliquant les positions ou les recommandations qu’elle peut publier, par exemple en matière de protection de la clientèle. Ces publications sont toujours précédées d’une phase de consultation, notamment avec la commission consultative des pratiques commerciales.     Ces consultations et publications visent in fine à promouvoir des standards bien compris et une vision partagée de la supervision prudentielle.

 

Par ailleurs, l’ACPR a noué de longue date des relations techniques et opérationnelles avec les responsables et experts des établissements assujettis, dans le cadre de la mise en œuvre pratique de la réglementation. Ce dialogue permet de mieux prendre en compte les contraintes et les spécificités des établissements français, par exemple dans le cadre de l’évolution du cadre prudentiel européen et international. Il permet également de compléter l’approche prescriptive de la réglementation par une approche dynamique (« forward-looking ») intégrant une part d’appréciation du superviseur (« judgemental approach »). Cette approche est par exemple mise en œuvre dans le cadre des tests de résistance (« stress tests ») qui visent à évaluer la capacité de résistance des établissements financiers dans des conditions adverses.

 

Cette relation de dialogue que l’ACPR a su nouer avec la profession répond en définitive aux objectifs suivants :

 

  1. faire partager une vision commune fondée sur la stabilité financière et la confiance
  2. assurer la continuité des activités des banques et des assurances, en concevant une réglementation prudentielle axée sur les risques
  3. mieux appréhender la variété des profils de risques et prendre en compte les contraintes spécifiques des établissements
  4. permettre une application adaptée et proportionnée de la réglementation
  5. mieux protéger les clientèles.

 

 

[1] Institué par l’article L612-47 du code monétaire et financier.

 

Mis à jour le : 28/09/2017 16:02