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Superviser le secteur bancaire dans le cadre du MSU

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Un rôle moteur dans la mise en place de la supervision bancaire européenne

Les autorités monétaires françaises, y compris l’ACPR, ont rapidement tiré les enseignements de la crise et joué un rôle-moteur dans la mise en place et le fonctionnement de la supervision bancaire européenne. La crise de 2008-2010, et surtout la crise de la dette souveraine affectant ensuite plusieurs pays européens, avaient en effet montré les risques de contagion, voire de confusion, entre sphère souveraine et système bancaire. Le Mécanisme de supervision unique (MSU), par son caractère supranational et indépendant, a ainsi voulu contribuer à rompre le cercle vicieux entre banques et finances publiques nationales. Le MSU a de fait considérablement renforcé la crédibilité et l’efficacité de la surveillance prudentielle.

 

Les autorités monétaires françaises ont joué un rôle-clé dans la mise en place du Système Européen de surveillance Financière (SESF) en 2011, puis dans la création rapide du MSU (2014) et du MRU (2015) dans le cadre du projet d’Union bancaire. Les autorités françaises se sont mobilisées dans les instances européennes et au plan national (Parlement, industrie, public) pour expliquer le fondement et l’ambition de l’Union bancaire européenne. La mobilisation des autorités françaises, aux côtés de leurs partenaires européens, a permis un accord politique et institutionnel rapide et sa mise en œuvre accélérée.

 

Au plan institutionnel, l’ACPR, aux côtés de la Banque de France, a apporté une aide technique importante pour la mise en place des instances centrales du MSU à la BCE et du MRU : prise de responsabilité et participation active dans les groupes de travail, détachement de personnel, collaboration étroite pour faciliter l’organisation et le démarrage des structures-cibles.

 

Sur le plan technique, l’ACPR a apporté son savoir-faire au MSU dans les grands domaines de la surveillance prudentielle et a contribué à structurer son organisation, en particulier en donnant au contrôle sur place un rôle central dans la supervision prudentielle. Elle a également apporté une expertise technique avancée dans le domaine de l’évaluation des modèles internes de mesure des risques.

 

Un rôle important dans le fonctionnement du MSU

Depuis le 4 novembre 2014, comme l’ensemble des autorités compétentes nationales (ACN) membres de la zone euro, l’ACPR participe aux processus de décision BCE/MSU. L’ACPR participe également aux côtés de la BCE au contrôle prudentiel permanent des banques de la zone euro, en apportant la majorité des effectifs des équipes conjointes de contrôle (JST).

 

S’agissant de la prise de décisions en matière d’agrément, les demandes sont comme par le passé instruites par l’ACPR et, si jugées conformes, transmises au MSU pour décision. De plus, l’ACPR conserve des compétences propres en matière d’agrément s’agissant des entreprises d’investissement, des établissements de paiement ou des établissements de monnaie électronique, dont l’agrément et la supervision continuent de relever exclusivement de l’ACPR.

 

Au titre du contrôle bancaire proprement dit, l’ACPR continue de jouer un rôle essentiel aussi bien dans le cadre du contrôle direct qu’indirect exercé par la BCE. Dans le cadre du contrôle direct par la BCE des établissements les plus importants, dits significatifs, les autorités nationales interviennent dans le cadre d’équipes conjointes de contrôle (Joint supervisory teams, JST), placées sous la responsabilité d’un coordinateur basé à la BCE qui s’appuie sur des sous-coordinateurs locaux au sein des autorités nationales. Le sous-coordinateur local coordonne les contrôles au niveau national en liaison avec le coordinateur de la BCE sur les sujets importants, notamment dans leur dimension extra nationale. Les équipes de l’ACPR participent donc activement aux JST, en fournissant la majorité de leurs effectifs ; elles y apportent à la fois une expertise technique reconnue ainsi qu’une connaissance éprouvée des conditions opérationnelles et de l’environnement des établissements contrôlés.

 

L’ACPR continue donc de jouer un rôle essentiel dans la supervision des banques les plus importantes ; elle assure un rôle critique de coordination au plan national et apporte la majorité des effectifs des JST.

 

En outre, l’ACPR demeure seule pour l’ensemble du cycle de supervision, de l’agrément à la établissements bancaires de taille moins importante, ainsi que pour les entreprises de services  d’investissement et de paiement et les sociétés de financement. Cette compétence de principe s’applique à l’ensemble du cycle de supervision, de l’agrément à la résolution, et mobilise des moyens importants en raison d’une population nombreuse aux particularités très variées. Cette compétence propre a aussi été utilisée par l’ACPR dans le cadre de la mobilisation de l’ensemble des acteurs de la place de Paris pour répondre aux défis du Brexit, en s’organisant pour accueillir les établissements désireux de s’établir sur le territoire français.

 

 

L’ACPR apporte à la supervision de la BCE une vision transversale

La mise en place de l’Union bancaire a eu pour effet de consolider le modèle sectoriel de supervision en vigueur au sein de la zone euro, puisque la BCE ne peut recevoir de compétences prudentielles dans le secteur des assurances1. La BCE dispose donc d’une compétence prudentielle spécialisée qui s’exerce uniquement sur le secteur bancaire. Inversement, les autorités nationales de supervision ont pu adopter une approche plus globale, couvrant le plus souvent l’ensemble du secteur financier : au Conseil de surveillance prudentielle de la BCE, sur 19 autorités nationales représentées à ce Conseil, quinze ont une compétence couvrant aussi le secteur de l’assurance.

 

La verticalité de la supervision BCE est renforcée par le fait que deux champs importants de la surveillance des établissements sont du ressort national : la protection de la clientèle et la LCB/FT demeurent en effet de la compétence des États membres, et constituent des domaines-clés indispensables à une surveillance globale efficace.

 

L’ACPR, comme les autres ACN, conserve également la surveillance des entreprises d’investissement, y compris celles faisant partie d’un groupe bancaire.

 

La participation des ACN au MSU offre ainsi l’avantage de maintenir un lien entre les différents niveaux de surveillance qui peuvent avoir des interactions fortes, par exemple dans l’organisation de la fonction de conformité et son insertion dans la gouvernance d’ensemble des établissements opérant à l’échelle européenne.

 

Dans le domaine des sanctions disciplinaires, la BCE ne peut prononcer de sanction que pécuniaire et seulement pour les violations du droit européen directement applicable (CRR et ses propres règlements) ; pour tout autre manquement, y compris pour les établissements les plus importants et, le cas échéant leurs dirigeants, ce sont les ACN – l’ACPR pour la France- qui ouvrent une procédure disciplinaire et  prononcent les sanctions, seulement sur requête de la BCE. La BCE retire l’agrément d’un établissement de crédit, important ou non, en particulier à la suite d’une sanction d’interdiction totale de l’activité prononcée par l’ACPR et à la demande de celle-ci.

 

L’ACPR, aux côtés des superviseurs nationaux européens, dispose ainsi de compétences spécifiques et essentielles dans le cadre du MSU. Elle apporte ses compétences particulières issues d’un modèle de surveillance original.

 

L’ACPR dispose en premier lieu des compétences liées au MSU à l’échelle de l’Union bancaire :

  • instruction des demandes d’agrément ;
  • participation à la supervision des banques les plus importantes ;
  • supervision des banques hors établissements les plus importants ;
  • collecte de données et analyse des marchés ;
  • rôle de comparaison et d’étude d’impact pour calibrer les réglementations et les outils de supervision, tels les tests de résistance (stress tests).

 

L’ACPR apporte également des compétences propres transversales au secteur financier :

  • supervision conjointe du secteur banques et du secteur assurances ;
  • protection de la clientèle : coopération nationale (Pôle commun ACPR-AMF) et internationale ;
  • LCB/FT : mission de contrôle de l’ACPR /coopération technique, négociations internationales et européennes ;
  • supervision de la séparation des activités de marché et de dépôts ;
  • règles applicables aux sociétés de crédit foncier.

 

L’ACPR, grâce à ses compétences transversales, peut mettre en œuvre une surveillance intégrée qui renforce la supervision exercée par la BCE, s’agissant par exemple de la supervision des conglomérats financiers et des établissements de bancassurance.

 

Les compétences de l’ACPR en matière de risque de mauvais comportement contribuent également à renforcer la confiance des parties prenantes et l’intégrité du secteur financier, grâce à une meilleure protection de la clientèle et à la supervision qu’elle exerce en matière de LCB/FT.

 

En définitive, le nouveau modèle de supervision européen se caractérise, d’une part, par le renforcement des compétences centrales sectorielles, tout particulièrement dans le cas de l’Union bancaire et, d’autre part, par des échelons nationaux qui ont dans beaucoup de cas élargi leurs compétences de manière transversale.       

 

Les autorités nationales exercent des compétences qui complètent utilement la surveillance prudentielle du fait de leur proximité avec les assujettis, grâce à :

  • une connaissance approfondie de l’environnement et des conditions opérationnelles de fonctionnement des établissements implantés sur le territoire national et à l'étranger
  • l’expérience tirée de leurs autres fonctions.

 

    [1] TFUE, article 127.6.

    L’ACPR est dotée d’importants pouvoirs de résolution bancaire

    Depuis la loi de séparation et de régulation des activités bancaires (2013), l’ACPR est dotée de nouveaux pouvoirs de résolution et d’un collège spécifique qui exerce ses missions de résolution, distinctes de ses missions de supervision. Dans ce cadre, l’ACPR établit un plan préventif de résolution pour les établissements soumis par ailleurs à l’obligation d’établir un plan de rétablissement.

     

    La mission de résolution de l’ACPR s’inscrit dans le cadre du second pilier de l’Union bancaire, défini en 2014 par le « règlement du mécanisme de résolution unique (MRU) ». Dans une première étape en 2015, le MRU a transféré au Conseil de résolution unique européen la compétence d’élaboration des plans de résolution des institutions bancaires dites significatives ou ayant des activités transfrontières au sein de l’Union.

     

    Dans le cadre du MRU, l’ACPR assure la mise en œuvre du régime de résolution qui consiste à prévenir et à gérer les crises bancaires à l’aide des pouvoirs octroyés par la directive BRRD aux autorités de résolution. L’ACPR assure sa fonction de résolution en lien direct avec l’ensemble des banques françaises  (y compris celles placées sous la supervision directe de la BCE), qui lui transmettent directement les informations et données individuelles. L’ACPR dispose également, en matière de résolution, du pouvoir d’initiative de contrôle permanent, sur pièces et sur place. L’ACPR assure aussi la mise en œuvre des décisions européennes de résolution.

     

    Le fait que l’ACPR abrite sous son toit les fonctions de supervision et de résolution permet une coordination privilégiée assurant une fluidité de l’information qui alimente ces deux fonctions de manière équilibrée. Cette coordination permet de garantir continuité et cohérence entre les plans préventifs de rétablissement élaborés par les assujettis bancaires et les plans de résolution élaborés par l’ACPR. Cette continuité s’appuie notamment sur une analyse conjointe des fonctions critiques des établissements.             

     

    La collaboration entre supervision et résolution est particulièrement étroite s’agissant des banques dites moins importantes, i.e. ne faisant pas l’objet d’un contrôle direct de la BCE. Elle permet en particulier de préparer les mesures qui permettraient de traiter une crise. Ces mesures peuvent être tant d’ordre qualitatif (réduire les obstacles à la résolvabilité d’un établissement de crédit, en particulier lorsqu’il s’agit d’un groupe à structure complexe) que quantitatif (disposer en temps voulu des ressources nécessaires pour mener à bien la résolution). Ces mesures préventives impliquent donc un suivi et une action permanents de l’autorité de résolution, qui nécessitent de ce fait une interaction forte avec la fonction de supervision.

     

    La proximité institutionnelle entre banque centrale, supervision et résolution permet également à l’ACPR de mieux peser dans les négociations internationales, car elle dispose d’une vision globale des facteurs de stabilité financière. Ainsi, l’ACPR peut apprécier les nécessaires articulations entre facteurs monétaires et prudentiels dans la prévention et la résolution des crises. Enfin, l’ACPR peut utiliser ses compétences en matière de résolution pour affiner la protection de la clientèle du secteur bancaire.

     

    L’ACPR contribue à l’évolution du cadre réglementaire et à la coopération internationale

    Depuis la mise en place du MSU, l’ACPR continue de participer activement à l’évolution du cadre réglementaire international. En premier lieu au plan européen, l’ACPR est représentée dans les instances de l’ABE et joue un rôle actif dans de nombreux dossiers stratégiques liés à la définition des standards techniques européens. L’ACPR a ainsi apporté son expertise à la Direction Générale du Trésor dans la transposition et la mise en œuvre des directives et des règlements dans tous ses secteurs d’activité. Elle s’est aussi récemment impliquée dans la consultation engagée par la Commission européenne en vue de la révision de la directive européenne sur les conglomérats financiers (dite Ficod) du fait de son expertise dans ce domaine.

     

    Au plan international, l’ACPR représente également la France au sein du Comité de Bâle sur la supervision bancaire ; elle contribue à la recherche d’une position européenne dans ce cadre chaque fois que cela est possible. L’ACPR a notamment participé activement aux travaux du Comité dans le cadre de la réponse à la crise financière de 2008, et qui ont conduit à une réforme en profondeur de la réglementation bancaire internationale (« Bâle II » puis « Bâle III »).

     

    Au total, les équipes de l’ACPR participent à environ cent cinquante groupes de travail internationaux. Cette action s’accompagne d’échanges réguliers avec les représentants de l’industrie bancaire, notamment à l’occasion de consultations publiques.

     

    Mis à jour le : 31/01/2019 14:23